PARECER DA CONSULTORIA TECNICA
PROCESSO Nº : 1988-7/2009
INTERESSADA : PREFEITURA MUNICIPAL DE MIRASSOL DOESTE
ASSUNTO : CONSULTA
RELATOR : CONSELHEIRO JOSÉ CARLOS NOVELLI
PARECER Nº : 038/2009
Exmo. Sr. Conselheiro:
Tratam os autos de consulta formulada pelo Senhor Aparecido Donizeti da Silva, Prefeito do Município de Mirassol D'Oeste, mediante o qual solicita deste Tribunal de Contas parecer técnico acerca do seguinte questionamento:
Ocorre que nos anos de 2006 e 2007, os Agentes Comunitários de Saúde receberam 13º salário do Município e, posteriormente, receberam também a parcela de incentivo enviada pelo Ministério da Saúde para o pagamento de 13º salário.
Em 2008, os referidos Agentes receberam a gratificação natalina na data do aniversário, conforme os demais servidores municipais.
A parcela de incentivo do Governo Federal referente a 2008 já se encontra disponível para o Município.
Dessa forma, questionamos:
- Tendo em vista que nos anos anteriores os Agentes receberam o 13º salário através da folha e também a parcela de incentivo, haverá alguma consequencia para o atual gestor se efetuar novamente o repasse da parcela para os Agentes Comunitários de Saúde?
- A parcela que se encontra disponível deve ser repassada aos mesmos ou utilizada para compensar o pagamento do 13º salário já efetuado pelo município como outros recursos, conforme mencionado?
Preliminarmente, ao verificar os requisitos de admissibilidade foi constatado que o conteúdo da questão formulada versa sobre caso concreto, divergindo dos artigos 48 e 49 da Lei Complementar n° 269/2007 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas) e dos artigos 232 e 233 da Resolução nº 14/2007 (Regimento Interno do Tribunal de Contas).
Foge, pois, a competência desta Corte de Contas a emissão de parecer da natureza que lhe foi solicitada, vez que, dessa forma, estaria se afastando da sua condição de órgão fiscalizador para assumir a tarefa de assessoramento direto, o que, indiscutivelmente, é incompatível com suas atribuições.
Todavia, considera-se a questão de relevante interesse público e necessária à orientações gerais, e por isso sugere-se que seja respondida a presente consulta:
O incentivo de adicional destinado aos Agentes Comunitários de Saúde poderá ser utilizado para compensar o pagamento do 13º salário?
Haverá alguma consequência para o gestor que efetuar o pagamento do 13º salário e, também, a parcela de incentivo adicional aos Agentes Comunitários de Saúde?
Passa-se ao parecer.
Política Nacional de Atenção Básica
A Atenção Básica caracteriza-se por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrangem a promoção e proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde.
É desenvolvida por meio do exercício de práticas gerenciais e sanitárias democráticas e participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em que vivem essas populações.
A Atenção Básica tem a Saúde da Família como estratégia prioritária para sua organização de acordo com os preceitos do Sistema Único de Saúde.
De acordo com a Portaria nº 648, de 28/03/2006, entende-se como princípios gerais da estratégia da Saúde da Família a reorganização da Atenção Básica no País, competindo a responsabilidade às Secretarias Municipais de Saúde e ao Distrito Federal garantir a infra-estrutura necessária ao funcionamento das equipes de Saúde da Família, de Saúde Bucal e das unidades básicas de referência dos Agentes Comunitários de Saúde, dotando-as de recursos materiais, equipamentos e insumos suficientes para o conjunto de ações propostas.
Financiamento da Atenção Básica
O financiamento das ações de Atenção Básica se dará pela composição do Piso de Atenção Básica (PAB), sendo constituído por uma parte fixa (PAB fixo) e uma variável (PAB variável), conforme exposto:
Piso da Atenção Básica (PAB) - Valor per capita da esfera federal que, somado a transferências estaduais e a recursos próprios dos municípios, deverá financiar a atenção básica, mediante a garantia de um mínimo de ações e procedimentos contidos na Portaria MS/GM nº 182, de 18/12/1997.
PAB fixo - Piso que prevê a remuneração per capita das ações estratégias mínimas de atenção básica e que contempla, além das ações previstas na Norma Operacional Básica (NOB), as seguintes responsabilidades e atividades: a) controle da tuberculose; b) eliminação da hanseníase; c) controle da hipertensão; d) controle de diabetes melittus; e) ações de saúde bucal; e f) ações de saúde da criança.
PAB variável - Piso da atenção básica que remunera, direta e automaticamente, estados e municípios habilitados à execução de ações previstas em programas e incentivos do Ministério da Saúde, de acordo com regulamentação específica, e que contempla: a) ações básicas de vigilância sanitária; b) assistência farmacêutica básica; c) Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs); e d) Programa Saúde da Família (PSF).
Glossário Temático: economia da saúde/ Ministério da Saúde, Secretaria -Executiva, Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos. - 2. ed. amp. - Brasília: Editora do Ministério da Saúde, 2008, p. 42).
O financiamento específico do PAB variável visa atender as estratégias nacionais de organização da Atenção Básica, cujo o valor de incentivo será estabelecido em portaria específica pelo Ministério da Saúde, conforme se segue:
Portaria nº 1.234, de 19/06/2008
Fixa o valor do incentivo de custeio referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde – ACS.
O MINISTRO DE ESTADO DE SAÚDE, no uso de suas atribuições e
Considerando a Política Nacional de Atenção Básica, aprovada pela Portaria nº 648/GM, de 28 de março de 2006;
Considerando os gastos da Gestão Municipal com a contratação de Agentes Comunitários de Saúde das Estratégias Agentes Comunitários de Saúde e Saúde da Família, em conformidade à legislação vigente; e
Considerando a necessidade de revisar o valor estabelecido para o incentivo de custeio referente aos Agentes Comunitários de Saúde das estratégias Agentes Comunitários de Saúde e Saúde da Família, definido pela Portaria nº 1.761/GM, de 24 de julho de 2007, resolve:
Art. 1º – Fixar em R$ 581,00 (quinhentos e oitenta e um reais) por Agente Comunitário de Saúde – ACS, a cada mês, o valor do Incentivo Financeiro referente aos Agentes Comunitários de Saúde das Estratégias Agentes Comunitários de Saúde e Saúde da Família.
§ 1º Estabelecer como base de cálculo do valor transferido aos Municípios e aos Distrito Federal o número de Agentes Comunitários de Saúde registrados no cadastro de equipes e profissionais do Sistema Nacional de Informação, definido para este fim, no mês anterior à respectiva competência financeira.
§ 2º No último trimestre de cada ano será repassada um parcela extra, calculada com base no número de ACS, registrados no cadastrado de equipes e profissionais do Sistema de Informação definido para este fim, no mês de agosto do ano vigente, multiplicado pelo valor do incentivo fixado no caput deste artigo.
Art. 2º – Definir que os recursos orçamentários, de que trata esta Portaria , corram por conta do orçamento do Ministério da Saúde, devendo onerar o Programa de Trabalho 10.301.1214.20AD – Piso de Atenção Básica – Saúde da Família.
Art. 3º - Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação, com efeitos financeiros a partir da competência financeira julho de 2008.
O Ministério da Saúde efetiva a transferência de incentivo financeiro vinculado à atuação de Agentes Comunitários de Saúde (ACS), integrantes de equipes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) ou do Programa de Saúde da Família (PSF), para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.
O incentivo financeiro visa o aprimoramento da assistência prestada, a melhoria da infra-estrutura dos serviços e o estabelecimento de parcerias na identificação de prestadores solidários do sistema.
A Portaria nº 674, de 03/06/2003, do Ministério da Saúde, estabelece dois tipos de incentivos financeiros vinculados à atuação de Agentes Comunitários de Saúde, integrantes de equipes do Programa Agentes Comunitários de Saúde ou do Programa de Saúde da Família:
I - Incentivo de custeio - Valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde, transferido em parcelas mensais de 1/12, pelo Fundo Nacional de Saúde, para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.
II - Incentivo adicional - Representação de uma décima terceira parcela a ser paga ao agente comunitário de saúde.
Em relação aos incentivos financeiros, divergência de interpretações existem sobre a natureza jurídica deste implemento financeiro, sendo esta questão enfrentada por alguns Tribunais, como exposto:
TRT 14ª Região
Processo: 00243.2008.161.14.00-5
AGENTE COMUNITÁRIO DE SÁUDE. PORTARIA N. 1.761/2007 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. MAJORAÇÃO SALARIAL. IMPOSSIBILIDADE. O valor fixado na Portaria n. 1.761/2007, do Ministério da Saúde, destina-se ao Incentivo Financeiro referente aos Agentes Comunitários de Saúde e Saúde da Família, não havendo, assim, obrigação de majoração salarial por parte do ente municipal.
(...)
Denota-se, assim, que citada portaria apenas fixa que o Ministério da Saúde deve repassar aos Municípios a importância de R$ 532,00 por agente comunitário de saúde. Não há previsão de que referido valor deva corresponder ao salário da categoria.
Ressalta-se, por oportuno, que o custeio do programa de agentes comunitários de saúde engloba não apenas o pagamento dos salário mensais, como quer fazer crer o recorrente, ao alegar que o total dos valores repassados pelo Ministério da Saúde aos Municípios deve ser destinado ao pagamento salarial, mas também outros encargos. Assim, a quantia repassada pelo gestor do programa deve ser suficiente para pagar os encargos decorrentes das contratações efetivadas.
(grifado)
Contudo, o Ministério da Saúde visa esclarecer que os incentivos são componentes da implantação da estratégia Agente Comunitário de Saúde.
Posto isto, considera-se o incentivo financeiro gênero ao Programa Agentes Comunitários de Saúde e ao Programa Saúde da Família, cujas espécies são:
a) Incentivo de Custeio - destina-se ao custeio da atuação dos ACS, englobando as despesas diversas que visem garantir a atuação na orientação das práticas assistenciais básicas, com ênfase nas ações de prevenção de doenças e na promoção da saúde.
b) Incentivo Adicional - representa uma décima terceira parcela a ser paga para o ACS, conforme a Portaria nº 674/GM , de 03/06/2003. O Ministério da Saúde disciplinou que o incentivo adicional é uma parcela extra, mas de forma alguma definiu que seria destinada para o pagamento do décimo terceiro salário, observa-se que a intenção é garantir um estímulo financeiro para os ACS que trabalham nos programas estratégicos da Política Nacional de Atenção Básica.
Relevante observar que compete às Secretarias Municipais de Saúde remunerar os profissionais pertencentes ao Programa Saúde da Família, de acordo com a Portaria nº 648/2006 do Ministério da Saúde, que poderá utilizar do incentivo de custeio para efetuar este pagamento.
Portaria nº 648, de 28 de março de 2006.
2- Das responsabilidades de cada esfera de governo
2.1 – Compete às Secretarias Municipais de Saúde e ao Distrito Federal:
VI – selecionar, contratar e remunerar os profissionais que compõem as equipes multiprofissionais de Atenção Básica, inclusive os da Saúde da Família, em conformidade com a legislação vigente;
(grifado)
Portanto, as Secretarias Municipais de Saúde são responsáveis pela remuneração dos Agentes Comunitários de Saúde e dos encargos decorrentes das contratações efetivadas como o pagamento dos salários mensais, 13º salário, férias, contribuição previdenciária e outros. Podendo haver a composição de receita para o custeio desta despesa, parte pelo Município e outra advinda do incentivo de custeio, provindo da União.
No incentivo adicional, o Ministério da Saúde visa estimular os ACS, sendo um crédito não trabalhista, o que afasta de pronto a sua analogia ao décimo terceiro salário, portanto os Municípios devem repassá-lo aos agentes, nos termos da Portaria Ministerial vigente.
Conforme exposto, passa-se a responder as seguintes dúvidas do consulente:
O incentivo de adicional destinado aos Agentes Comunitários de Saúde poderá ser utilizada para compensar o pagamento do 13º salário?
O incentivo adicional é uma parcela extra destinada aos Agentes Comunitários de Saúde, não se destina ao pagamento do 13º salário, pois a parcela de incentivo de custeio é destinada para o pagamento de salário, férias e outros, inclusive décimo. Já o incentivo adicional é estímulo financeiro para os ACS que trabalham nos programas estratégicos da Política Nacional de Atenção Básica.
Haverá alguma consequência para o gestor que efetuar o pagamento do 13º salário e, também, a parcela de incentivo adicional aos Agentes Comunitários de Saúde?
O gestor deverá efetuar o pagamento do 13º salário e repassar a parcela denominada incentivo adicional aos Agentes Comunitários de Saúde. Caso o mesmo não repasse a parcela de incentivo adicional aos ACS, sob o argumento que este foi efetivado na forma de 13º salário, estará configurada como irregularidade, conforme artigo 37, caput, da Constituição Federal, redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, visto que este recurso possui destinação direta aos ACS.
Isto posto, sugere-se, caso o Egrégio Tribunal Pleno comungue com esse entendimento, o seguinte verbete:
Resolução de Consulta nº /2009. Pessoal. Incentivo Adicional. Agentes Comunitários de Saúde. Possibilidade do Município repassar diretamente aos Agentes Comunitários de Saúde.
O incentivo adicional é estímulo financeiro para os ACS que trabalham nos programas estratégicos da Política Nacional de Atenção Básica, devendo o Município repassar aos Agentes Comunitários de Saúde, independente do pagamento do 13º salário.
É o parecer que se submete à apreciação superior.
Cuiabá-MT, 24 de março de 2009.
| Áurea Maria Abranches Soares | Osiel Mendes de Oliveira | Carlos Eduardo Amorim França |
| Técnico Instrutivo e de Controle | Consultor de Estudos, Normas e Avaliação | Secretário-Chefe da Consultoria Técnica |
